【思贝·行政实务】“责令改正”是否属于行政处罚

首先，根据《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第九条：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”法律以罗列+兜底的方式规定了行政处罚的具体种类，而责令改正并不属于前述行政处罚种类之一，笔者也未检索到将责令改正规定为行政处罚的法律、行政法规，故而责令改正不属于《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定的行政处罚种类。

其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第二十八条第一款：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”责令改正系行政机关实施行政处罚时附随实施的一种行政行为，实践中通常系责令行为人限期改正时并处行政处罚，如《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第八十二条规定的：“……违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”

再次，已有现行部门规章、规范性文件将“责令改正”明确认定为“行政命令”。如《环境行政处罚办法》（2010修订，环境保护部令第8号）第十一条第一款规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”；又如国家知识产权局在解读《专利纠纷行政调解办案指南》等文件中也明确表示责令改正通知书是行政命令而不是行政处罚。

另外，最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》中未将责令改正归属于行政处罚的下级案由。

经检索，广西壮族自治区高级人民法院就广西永凯糖纸有限责任公司诉南宁市生态环境局、横县生态环境局环境行政管理纠纷一案作出的（2020）桂行再52号再审判决，以及江苏省高级人民法院就江苏省生态环境厅与南京禄口国际机场有限公司申请强制执行一案作出的（2018）苏行审复1号裁定，均认为责令改正不属于行政处罚。

其中，江苏省高级人民法院（2018）苏行审复1号裁定认为，责令改正与行政处罚的概念有别，性质、内容不同，规制角度不同，形式也不相同：“首先，责令改正与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人苛处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。第四，两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。”

综上，笔者认为责令改正并非行政机关履行监督管理义务的一种惩罚性方式，而是一种行政管理措施，旨在要求行为人纠正违法行为，具有教育目的，故责令改正与行政处罚的惩罚性不同，应认定为行政命令更为准确。