【思贝·行政执法研究01】行政执法文书的留置送达问题 常晶晶

案号：（2019）最高法行申959号

案件概述 ：

       2015年4月22日，重庆市规划局九龙坡分局（以下简称九龙坡区规划分局）作出《重庆市规划局九龙坡区分局限期拆除违法建筑决定书》(渝规限拆九龙坡字﹝2015﹞第1596号)(以下简称《限拆决定》)，认定西部家具厂在白市驿镇高田坎村14社、高峰寺村9社修建的建筑面积约为9206平方米建(构）筑物未经规划许可，属于违法建筑，责令其自该决定书送达之日起5日内自行拆除，逾期未拆除的，将依法提请九龙坡区政府强制拆除。该《限拆决定》还告知可自送达之日起六十日内向九龙坡区政府或重庆市规划局申请行政复议，或三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。当日，九龙坡区规划分局在重庆市九龙坡区白市驿镇政府和白市驿镇高田坎村村民委员会工作人员见证下，向西部家具厂送达上述《限拆决定》。因西部家具厂的负责人拒不到场，九龙坡区规划分局遂将《限拆决定》在西部家具厂厂区大门处进行张贴公示。

      最高人民法院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”

       本案中，根据原审法院查明的事实，结合九龙坡区政府在一审中提交的证据，能够证明2015年4月22日九龙坡区规划分局在进行送达时，因西部家具厂的负责人拒不到场，在当地基层人民政府和村民自治组织工作人员的签字见证下，九龙坡区规划分局将《限拆决定》于当日在西部家具厂大门处进行张贴公示，并拍照留存，其送达程序符合法律规定。

       行政执法机关在执法过程中，作出行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、行政强制决定书等许多重要的法律文书都必须经过送达行政相对人后才发生法律效力。送达是行政处罚案件中一个重要的程序，送达的目的是向行政相对人告知一定的事项，使其知道自己的权利与义务是否受到影响。行政执法机关在送达行政执法文书时，经常采用前述案例中使用的当事人拒不到场时的“张贴送达”方式，“张贴送达”实际上属于留置送达的一种体现形式，“张贴送达”效力如何涉及到整个执法程序的合法性问题。

      《行政处罚法》《行政强制法》并没有专门的章节对行政执法过程中的送达问题进行说明，但在《行政诉讼法》及《行政诉讼法》解释中，关于送达的问题适用《民事诉讼法》的相关规定。以广西为例，《广西壮族自治区行政执法程序规定》中对行政处理决定书的送达作了明确规定。据此，行政执法机关在送达执法文书时，有直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达等方式，其中在具体执法过程中，留置送达占有较大比例。留置送达方式是直接送达方式以外最简便、快捷的方式，因此，行政执法机关在执法过程中采取留置送达时，应注意以下几个问题：

       第一，《民事诉讼法》第八十六条规定，“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”据此，留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属在场应该能够签收而不签收的情形下采取的送达方式。如果受送达人或者他的同住成年家属不在场，则不能采取留置送达方式，而此时直接送达被拒绝过程应形成证据予以固定。

       第二，在受送达人能够签收而拒绝签收情形下，必须有见证人见证，且见证人的身份不能随意，应为基层组织或所在单位的代表。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十条第二款规定，有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。此外，见证送达的整个过程还应在送达回证上记明送达时间、拒收理由、见证人的身份等，例如：受送达人在场，但拒绝接收行政处罚决定书，则在送达回证上写明留置送达，送达过程由XXX单位XXX、XXX在场见证，并请见证人在上面签字确认。

       第三，留置送达过程中，也可采用拍照、录像方式记录受送达人在场但拒收法律文书的情形作为证据，将整个送达的过程予以留存。在拍照、拍摄过程中要使现场记录的内容尽量详尽，对于送达的时间，地点，在场人员等进行记录，最好能够将法律文书、送达人和受送达人拍摄在同一画面中，特别是对于送达现场建筑物的主要特征，送达的具体位置，送达的具体过程，接收人的体貌特征等有所体现。拍照或拍摄的画面要求是连贯的，即能完整地反映出送达的全过程，画面要有一定清晰度，以便今后查阅、打印。拍照或录像的时间应在通过功能设置体现，不能体现的，应通过现场见证人确定拍摄时间，并规范的保存在光盘或者硬盘中，以备核查。

       第四，留置送达限定为“住所”，关于对“住所”的理解，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三条的规定，公民的住所地是指公民的户籍所在地，法人或者其他组织的住所地是指法人或者其他组织的主要办事机构所在地。法人或者其他组织的主要办事机构所在地不能确定的，法人或者其他组织的注册地或者登记地为住所地。 因此，我们认为，留置送达地点中的“住所”可适用前述规定。