【思贝·征收研究03】不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地

    【裁判要旨】 国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。

     【案例指引】

      案号：再审裁定（2016）最高法行申1863号

      案由：孟伟诉山西省太谷县人民政府行政征收纠纷一案

      案件概述：

      再审申请人孟伟因诉山西省太谷县人民政府（以下简称太谷县政府）行政征收纠纷一案，不服山西省高级人民法院（2015）晋行终字第15号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员麻锦亮、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

      孟伟以太谷县政府作出的征收决定违法，严重侵害其知情权和参与权为由，向山西省晋中市中级人民法院起诉，请求撤销太谷县政府于2012年6月10日作出的征收公告（以下简称被诉征收公告），并判令太谷县政府立即停止违法征收行为。

      山西省晋中市中级人民法院一审查明：2012年1月6日，太谷县政府与晋中田森房地产开发有限公司（以下简称田森公司）签订《太谷县城南片区城中村综合改造项目合作协议书》，采取政府主导、市场运作、统一规划综合开发的方式，由政府出台太谷城南片区综合改造房屋征收补偿方案，依法征收地上房屋及附属物，并公开挂牌出让土地，田森公司先期垫付房屋征收补偿等费用，并可介入征收补偿等与资金有关的工作监督资金的使用。同年4月5日，太谷县房屋拆迁办公室作出《太谷城南片区综合改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。4月27日，太谷县第十五届人民代表大会第二次会议批准了太谷县2012国民经济和社会发展计划，该计划第六项提到要稳步推进南城村改造。5月7日，太谷县国土资源局作出两份情况说明，载明改造项目占地范围内的土地权属状况为混合类型，存在城市居民和村民混合居住并登记领证现象，明确太谷城南片区综合改造工程项目用地符合太谷县土地利用总体规划（2006-2020）。5月11日，太谷县规划局作出太谷城南片区城中村改造符合相关规划要求的意见。5月16日，太谷县政府召开常务会议讨论城南片区征收补偿方案，原则同意城南片区城中村改造中的房屋征收按补偿方案执行。经征求相关行政村及群众意见等程序后，有关部门对征收补偿方案进行了修改完善，经分管领导审核、报县长同意后向社会公布实施。6月9日，太谷县房屋征收办公室（以下简称太谷县征收办）作出《太谷城南区综合改造房屋征收社会稳定风险评估报告》，该评估报告由太谷县房屋拆迁办公室代章。同年6月10日，太谷县政府发布被诉征收公告，决定对城南片区的建筑物和土地实施分期、分片征收，并告知了征收实施单位、征收范围、征收期限等其他内容。孟伟的房屋位于征收范围内。同日，太谷县征收办作出《补偿方案》。此后，太谷县征收办又多次作出公告及《补充方案》，对征收补偿方案进行补充。

       山西省晋中市中级人民法院一审认为：被诉征收公告虽是一种告知行为，但该公告将孟伟的房屋列入征收范围，对其权利义务产生实际影响，且根据太谷县政府陈述，该公告同时也是政府征收决定的载体，故该公告具有可诉性。太谷城南片区综合改造工程项目是太谷县政府为改善太谷城南片区人居环境，彻底改变城南片区基础设施落后的状况，提高城南片区居民生活质量实施的旧城区改建工程。根据太谷县政府相关职能部门提供的材料，其建设活动经过相关部门审批，符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划及城乡规划。征收决定作出前，房屋征收部门对被征收房屋进行了调查摸底，政府亦组织了由被征收人代表参加的听证会，并就拟定的补偿方案征求了城南片区公众的意见，已按照相关规定进行了社会稳定风险评估，且补偿费用到位，符合《国有土地上房屋征收及补偿条例》的相关规定。当然，被诉征收公告将建筑物和土地一并征收的表述不符合相关规定，应确认违法；孟伟的其他诉讼请求于法无据，应予驳回。该院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、第五十八条、第五十六条第四项的规定，判决如下：一、确认被诉征收公告的主要内容合法；二、确认被诉征收公告中涉及集体土地的内容违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定；三、驳回孟伟的其他诉讼请求。

      孟伟不服一审判决，向山西省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审提出的诉讼请求。

      对于一审查明的事实，山西省高级人民法院予以确认。该院以基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，判决驳回上诉、维持一审判决。

      孟伟不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销原审判决，依法再审本案，改判支持其一审提出的诉讼请求，主要事实和理由为：一、案涉项目并非为了社会公共利益，而是为了商业开发，不符合征收的条件；二、案涉项目作为“城中村改造”，并未履行征收集体土地所需履行的审批手续，也未对相关人员进行安置；三、案涉项目中涉及征收国有土地上房屋的部分，也没有征求公众意见，程序违法。

      太谷县政府提交意见称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回孟伟的再审申请。

再审法院观点：

      本院认为：国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。二者的区别表现在以下几个方面：其一，从征收对象看，前者的征收对象是国有土地上的房屋，国有土地使用权与房屋一起征收；后者的征收对象是集体土地，地上的房屋则随着集体土地一并征收。其二，从征收主体及实施主体看，国有土地上房屋的征收，由市、县级人民政府根据法定程序作出征收决定，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施具体的征收与补偿工作；而征收集体土地，需要省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院批准，由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施。其三，从征收程序看，由于涉及土地用途的变更以及耕地保护等问题，在征收集体土地时，在办理征地审批手续之前，原则上应当先行办理农用地转用审批，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。而国有土地上房屋的征收，因本身就属于国有土地，不存在农用地转用及审批的问题。其四，从法律依据看，前者主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行，而后者的法律依据则是《中华人民共和国土地管理法》。可见，确定征收的对象是国有土地上的房屋还是集体土地，具有重要意义。本案中，从被诉征收公告确定的征收对象看，既有国有土地上的房屋，也有集体土地，但太谷县政府却统一根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定，并组织实施征收行为。根据前述分析，其中涉及集体土地部分的征收，太谷县政府既无作出征收决定的法定职权，亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序，还存在适用法律错误等问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，理应予以撤销。但考虑到被诉征收公告涉及面广，在孟伟未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应当判决确认违法，但不宜予以撤销。鉴于本案还涉及国有土地上房屋的征收，而就该部分的征收而言，从原审查明的事实看，是符合法律规定的。因而原审判决涉及国有土地上房屋的征收部分合法、涉及集体土地的征收部分违法，并无明显不当。孟伟主张案涉项目并非为了社会公共利益，而是为了商业开发，不符合征收的法定条件。根据原审查明的事实，案涉项目是政府组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建而实施的征收，具有社会公共利益的属性。至于政府在组织实施过程中通过合法正当程序并以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾，故孟伟有关本案征收是为了商业开发而非为了社会公共利益，并据此请求撤销被诉征收公告的该项再审理由，本院不予支持。

      综上，孟伟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

      驳回再审申请人孟伟的再审申请。