【思贝•征收研究02】如何认定房屋征收前的各项建设活动是否符合规划要求？

【裁判要旨】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。该规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。但应当注意的是，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并非要求征收房屋决定作出之前，相关建设单位必须取得涉案土地的《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设用地施工许可证》等进行开发建设施工的法定手续，只要相关部门经审查认为，征收房屋的各项建设活动符合相关土地、规划要求即可。

【案例指引】

案号：（2019）最高法行申1637号

案由：陶小刚与湖南省长沙市天心区人民政府房屋征收决定一案

案件概括：

陶小刚申请再审称：

（一）一审法院判决认定的事实依据不充分，程序不合法、不正当。天心区南湖巷周边棚户区改造项目没有环境影响评价报告，也未制作项目建议书。

（二）有新的证据足以推翻原判决。1.长沙市城乡规划局政府信息部分公开告知书（20180507XXGK），拟证明该项目未取得规划用地许可证。2.长沙市国土资源局政府信息公开告知书〔2018〕572号。拟证明陶小刚房屋不在红线范围内。3.长沙市环境保护局政府信息公开告知书（2018）227号，拟证明该项目未取得环境影响评价报告。4.长沙市发展和改革委员会政府信息公开告知书，拟证明该项目未取得可行性报告。

（三）涉案房屋不属于棚户，按照棚户价格进行评估，低估了房屋的市场价值，补偿标准偏低，提供的产权调换房屋价值低，且位置不好。综上，请求撤销一、二审判决，对本案予以再审。

再审法院查明：

本院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项以及第九、十、十一、十二、十三、十五、十九条的规定，依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，符合公共利益需要；征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；棚户区改造、旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时将征收决定内容予以公告;对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格;被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，一、二审法院查明，2016年1月21日，长沙市人民代表大会常务委员会发布公报，明确南湖巷周边地块棚改项目列入长沙市2016国民经济和社会发展计划。2016年3月21日，长沙市城乡规划局作出复函，明确该棚改项目符合城乡规划和专项规划。2016年4月11日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意该项目纳入全市棚户改造范围，明确该项目由天心区政府组织实施，由长沙市南湖新城建设开发有限责任公司具体承担改造任务。2016年4月13日，长沙市发展和改革委员会批复原则同意实施该棚改项目，项目单位为长沙市南湖新城建设开发有限责任公司，明确项目的四至范围。2016年4月15日，长沙市发展和改革委员会作出回复函，明确该项目符合2016年长沙市国民经济和社会发展规划。2016年4月21日，长沙市国土资源局出具证明，明确涉案项目符合长沙市土地利用总体规划。2016年6月19日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室发布征收范围公告，并在征收范围内张贴。2016年7月5日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室通过对征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行调查登记，并将调查情况在征收范围内张贴公示，其中包括陶小刚的房屋房号、面积及产权证号码等信息。2016年6月30日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发布房地产价格评估机构报名公告，2016年7月7日，发布协商选定房地产价格评估机构公告，2016年7月14日，发布投票选定房地产价格评估机构公告，2016年7月19日发布了投票选定房地产评估机构结果公告，明确了评估机构为湖南中信发房地产评估有限公司，并由长沙市公证处对投票结果予以公证。2016年7月12日，天心区政府办公室向区维稳办、法制办等相关部门发布召开征收补偿方案征求意见论证会的通知，次日，天心区政府组织区相关部门的工作人员对征收补偿方案进行论证。2016年7月15日，天心区政府发布征收补偿方案征求意见公告并在征地范围张贴。2016年8月17日，天心区政府组织区相关部门的工作人员对涉案项目社会稳定风险进行评估，形成会议纪要。2016年8月25日，长沙市天心区城市房屋征收和补偿管理办公室编制并通过该项目的社会稳定风险评估报告。2016年8月26日，天心区政府发布征收补偿方案征求意见及修改情况的公告。2016年8月31日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室拆除工程管理科对涉案项目拆除工程予以备案。2016年9月18日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室发出征收项目安置监控资金缴纳通知单，载明涉案项目金额365602239元、监控资金缴纳银行及账号，2016年9月26日，长沙市南湖新城建设开发有限责任公司分两次向长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室支付涉案项目征收补偿资金365602239元。同日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室批复同意涉案项目的征收补偿方案。2016年9月30日，天心区政府作出[2016]第8号《房屋征收决定》（以下简称8号征收决定），并在征收范围内公告。上述事实证明，天心区政府作出8号征收决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。

一、二审判决驳回陶小刚的诉讼请求，并无不当。 

再审申请人陶小刚主张其房屋不在红线范围内，但其房屋是否在红线范围不属于征收决定的审查范围，而且退一步讲，如果陶小刚的房屋不在红线范围内，其就没有起诉征收决定的原告资格，故该主张本院不予采纳。陶小刚还主张，涉案征收项目没有编制环境影响评价报告、未制作项目建议书并分级审批、未办理建设用地规划许可证，天心区政府作出征收决定违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。该规定是对市、县级人民政府作出征收决定的前置条件的规定，相关前置条件不具备，市、县级人民政府不得作出征收决定。但应当注意的是，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并非要求征收房屋决定作出之前，相关建设单位必须取得涉案土地的《国有土地使用权证》《建设用地规划许可证》《建设用地施工许可证》等进行开发建设施工的法定手续，只要相关部门经审查认为，征收房屋的各项建设活动符合相关土地、规划要求即可。实际上，要求市、县级人民政府在房屋征收决定作出之前，就将尚未征收、仍属于被征收人的土地出让给建设单位，并办理《国有土地使用权证》以及其他开展施工建设的许可手续，也不符合法律的相关规定。本案中，长沙市发展和改革委员会的复函，明确该项目符合长沙市2016年国民经济和社会发展计划。长沙市国土资源局的审查意见，明确涉案项目符合长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）。长沙市城乡规划局出具的意见，明确涉案项目符合城乡规划和专项规划。上述审批手续，已经基本满足作出征收决定的前置条件。是否制作环境影响评价报告、项目建议书也并非是政府作出房屋征收决定公告的前置条件。陶小刚以涉案征收项目未制作环境评价报告、项目建议书，未办理建设用地规划许可证等为由，认为天心区政府作出的征收决定违法，是对法律规定的征收补偿决定前置条件的误解，其以此为由申请再审，本院不予支持。陶小刚再主张，被征收房屋的评估价格过低、产权调换房屋较偏远、剥夺被征收人补偿方式选择权，但是，本案被征收房屋的价值，是经评估机构按照房屋征收决定时的市场价格评估确定的，且在征收补偿方案中明确被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的补偿方式，除提供凯悦荣城等房源作为产权调换房源，另提供了二手房、定向商品房房源，同时还鼓励被征收人提供合适房源，被征收人可以选择不同的补偿方式。因此，陶小刚的上述主张没有事实根据，本院不予采纳。

综上，陶小刚的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回陶小刚的再审申请。