摘要：《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该条是对作出行政处罚决定前必经的告知程序规定，其立法目的在于保障公民事前被告知处罚的权利，并给予应有的陈述、申辩权利，若行政机关违反行政处罚告知程序，相当于剥夺了行政处罚相对人的救济权利，行政机关必将承担程序违法的法律后果。有效的告知程序具有影响和决定最终行政处罚决定是否合法以及是否产生行政处罚的法律效果。
经过对已公开的裁判文书进行检索和分析，裁判文书中涉及适用《行政处罚法》第三十一条的共有1179篇。实践中，行政处罚主体不正确履行告知程序一般表现在对告知对象、告知内容方面的瑕疵。笔者就检索出的案例从上述两方面进行简析。
一、常见的“告知对象”错误的情形
《行政处罚法》第三十一条仅规定了告知对象为“当事人”，即实施违法行为的相对人。实践中“当事人”指何人？应作狭义理解还是广义理解，法条似乎并未明确。常见的“告知对象”错误的情形如下：
（一）告知对象采用数字、编号符号化
【（2016）赣0731行初79号】案件中，于都县国土资源局向相对人发出《责令限期拆除所建（构）筑物告知书》，相对人名称为：青松九组第1736号。法院认为相对人不明确，用数字、编号的方式对当事人的身份进行符号化不符合法律规定的表述形式，故撤销该处罚告知书。因此告知程序中行政处罚相对人应为具体的、可承担权利义务的当事人。
（二）混淆企业与现场负责人主体资格
【（2007）赣行初第84号】案件中，于都县环保局将行政处罚决定书下发给餐饮店的店长，相对人名称为自然人。法院经审理认为事实违法行为的主体应为餐饮店，员工的行为仅为职务行为，不能成为行政处罚相对人。因此，应将企业与现场负责人、员工、店长等主体资格区分。
但有的违法行为既可对企业作出处罚决定，亦可对现场负责人作出处罚决定。如卖淫嫖娼活动，行政处罚相对人可为实施、容留卖淫嫖娼的企业，亦可为组织、放任不管的现场负责人。【(2007)扬行终字第0050号】案件中，法院认为：虽然2399号处罚决定和2400号处罚决定均系基于“高邮市迎财浴室内多次发生卖淫嫖娼活动”的违法事实，但两份处罚决定系针对不同的行政相对人分别承担不同法律责任所作出的。2399号处罚决定系针对该浴室单位进行的处罚，而2400号处罚决定系针对该浴室单位直接负责的主管人员进行的处罚。因此不符合《中华人民共和国行政处罚法》所规定的“一事不再罚”情形。
（三）告知对象的名称与送达相对人不一致
【（2018）黔0625行审4号】案件中，法院认为“印江县环保局执法人员仅对现场负责人张林冰进行调查询问，未对法人吴开芳进行调查询问且行政处罚告知书和决定书均有张林冰签收，并未送达给法人”，现场负责人不具备主体资格，且未有法人签收，处罚决定不能成立。现场负责人可签收法律文书的前提为有书面委托书且注明委托事项。
二、常见的“告知内容错误”的情形 告知内容应包含违法事实、作出处罚的理由、适用法律以及当事人依法享有程序性的救济权利，即陈述、申辩权。告知内容作为处罚决定告知书阐述违法事实、作出处罚的理由、法律禁止性规定等内容重要的一部分，应包含哪些内容三十一条中并未明确。常见的告知内容存在错误有以下几种情形： （一）告知的证据与正式处罚的证据不一致 在【（2018）琼02行终194号】行政复议案件中，天涯区执法局提交的证据存在矛盾，“有的照片有冰箱，有的没有，且执法局工作人员将另一次扣椰子时的照片作为本案新证据提交”，法院认为“执法局提交的新证据相互矛盾，且无其他证据予以佐证，对其真实性、合法性、关联性均不予认可，不能作为定案依据，也不能证明天涯区执法局作出843号处罚决定的行政行为依据充分、程序合法”。
因此，行政机关应将违法事实发生的时间、地点、证据等准确描述，不能出现“张冠李戴”的现象，更不能在正式处罚中增加新的证据支持认定的事实，或者用非本次处罚的证据作为本次处罚的证据使用。
（二）告知处罚结果与实际处罚结果不一致
【（2014）叶行初字第61号】案件中，县农业局向相对人送达告知书，处罚内容是：没收种子并处以罚款人民币2万元。但县农业局在随后正式的处罚决定书中，内容为：1.责令停止红旗一号小麦种子的经营、推广；2.没收小麦种子；3.罚款人民币1万元。法院认为，县农业局虽履行了告知义务，但由于告知书与处罚决定书结果不一致，导致相对人的申诉与辩论权被剥夺，故予以撤销。
因此，行政机关不能随意变更告知内容，如果有特殊情况需要变更，应履行一个变更告知程序，处罚告知书一经作出，行政处罚决定的处罚结果应与其保持一致。
（三）应当告知相对人有听证权利的未告知
【（2008）青行初字第55号】案件中，县环保局对相对人作出处罚决定：1.责令停产停业；2.罚款三十万元。法院经审理认为，根据《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，行政机关未告知当事人听证权利剥夺了当事人陈述、申辩的权利，因此予以撤销。因此，对相对人权益产生重大影响的行政处罚决定中，听证权利属于应当告知当事人的内容之一。
孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，为了预防行政处罚主体滥用职权，更为了保障行政相对人的合法权利，告知程序在行政处罚中具有行政机关履行告知义务的规范性与相对人获得告知的权利性的统一体现。
《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条同属于针对告知程序的规定，系统的理解告知程序除了本文中提及的告知对象、告知内容之外，还应包含当事人享有的陈述、申辩权利以及不履行告知义务的法律责任。笔者下篇将继续对《行政处罚法》第三十二条、第四十一条进行解读。
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