【思贝·实务】行政诉讼被告如何在法庭逆袭与突围

具体行政行为涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，这决定了行政相对人通过诉讼途径解决行政争议时有时效性要求。行政诉讼的起诉期限不同于民事诉讼的诉讼时效，通常不存在时效中断或中止情形，属于不变期限（类似合同法上的除斥期限）。行政起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政相对人只有在法定期间内提起行政诉讼，才有可能进入实体审理，从而获得司法救济。如果行政相对人超过法定期限起诉，将丧失进入实体审理的程序权利，人民法院将对其起诉不予受理或驳回起诉。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼中的起诉期限既可以由诉讼参与人提出，也可由人民法院依职权主动审查。从人民法院近几年公开的裁判文书来看，分别引用《行政诉讼法》第四十六条第一款、第二款法条的有4244篇与3077篇，驳回起诉的分别为1740篇与1654篇。通过前述两项数据对比，人民法院以超过起诉期限为由驳回起诉占有较大比例。因此，在行政诉讼中，作为被告的委托代理人，需要条件反射式关注与审查案件是否已超过法定期限，若能从程序上阻却诉讼进入实体审理，则会轻松赢得诉讼。

在代理行政诉讼案件过程中，经常遇到原、被告主体不适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政诉讼的原告是行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政诉讼的被告是作出具体行政行为的行政机关。实务中不时会出现诉讼参与人主体不适格情形，这同样可从程序上阻却诉讼，笔者在代理某征地拆迁被告案件中，原告胞弟的设备因被告强制拆除行为遭到毁损，并于强制拆除行为实施1年后因病死亡，原告遂以其胞弟配偶出具的授权委托书向人民法院起诉要求被告对其胞弟死亡承担行政赔偿责任。该案经过中院一审、高院二审、最高法再审程序，最终以原告主体资格具有人身属性不能让渡，以主体资格不适格为由驳回起诉。由此可见，精准把握与研究原告诉讼主体资格是否适格，亦可在法庭成功突围。

对于被告诉讼主体资格而言，通常以作出具体行政行为的行政机关（署名机关）为被告，实践中的“派出机构”，“委托机构”，“责成处理机构”，“联合执法机构”等形式都会导致被告诉讼主体资格不适格。例如，在征地拆迁案件中，县（区）一级政府征地拆迁部门通常是基于市级国土部门的委托授权开展征地工作，若原告对征地补偿方案不服，往往以实际开展工作的征地部门和该部门所属的县（区）人民政府为被告。作为县（区）一级人民政府委托代理人，就应从委托关系切入，以被告主体不适格为由进行抗辩。在一些违法建设强制拆除案件中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定县级以上人民政府可以“责成”有关部门强制拆除。实践中“责成”行为通常不会外化为具体行政行为呈现，行政相对人多以县（区）一级政府为被告或以县（区）一级政府及城市管理综合执法局为共同被告，此时作为县（区）一级政府，则可根据案件客观情况优化诉讼代理策略，以被告诉讼主体资格不适格为由进行抗辩，将行政诉讼被告下沉至相应职能部门，缓解县（区）级政府履行社会管理职责的压力。

根据行政法基本原理及司法实务中的审判思路，审查具体行政行为合法性主要从被告是否具有法定职权，用以证明案件事实的证据是否确凿充分，适用法律是否正确，程序是否合法四个方面进行。因此，在应诉法庭对案件实体审查的时候，被告代理人应诉策略与突围亦应从前述四方面进行充分举证与准备。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“被告应向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”规定，行政诉讼被告应从以下几方面准备证据材料：

第一，被告作出具体行政行为的职权依据，一般有两种形式：一是法律赋予的职权；二是行政编制部门设置该职能部门时直接设定。前一种形式需要通过法律检索得出正确认识；后一种形式需要行政编制部门的设置文件或权责清单予以证明。

第二，证明案件事实的证据及程序，通常以行政机关书面法律文书形式体现。既能客观反映案件事实过程，又能完整呈现行政机关行政执法程序，事实和程序往往竞合并共同呈现。因此，可通过检索法条掌握法定程序后，再与客户就案件事实展开有效沟通，以充分还原行政行为作出的全过程，最后从客户手中获取相应书面证据，将客观事实以有效证据形式予以固定。

第三，全面检索作出具体行政行为所依据的规范性文件，此处的规范性文件应做广义理解，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等立法文件，还包括具有普遍约束力和实用性的规范性文件。根据笔者代理行政诉讼案件被告的经验，作出具体行政行为的依据应结合案件事实进行检索，并形成证据汇编一并向法庭提交。

此外，因具体行政行为造成行政相对人损害的赔偿，也是行政机关作为被告需要面对的重要问题。在笔者代理的行政诉讼被告案件中，不乏原告请求确认具体行政行为违法的同时，多提或滥提行政赔偿项目，索赔金额巨大的情形。行政赔偿的范围仅限于具体行政行为本身对行政相对人造成人身、财产损害产生的直接损失。被告在实施具体行政行为过程中，行政相对人通常对自己的合法财产具有自行搬离、妥善保管、谨慎注意的义务。因此，针对原告巨额的行政赔偿请求，被告在实施具体行政行为时，所登记的物品清单、照片或执法视频，都属充分证明行政赔偿项目与范围的证据。实践中，原告疏于或不能有效举证证明财产受到毁损的证据，通常以举证责任转移到被告进行抗辩，但其实这样的抗辩缺乏充分说理以及转移的事实与理由阐述不到位而难被法官采纳。

当然，在行政诉讼被告案件代理过程中，还有很多可以突围与逆袭的机会与突破口，比如原告诉讼请求不明确或自相矛盾导致驳回或不能完全得到支持，原告诉讼请求不属于行政审判庭裁判范围或不属于法院受案范围被驳回等。

基于以上，在行政诉讼中，行政机关作为被告与原告具有同等诉讼主体地位，亦有诉讼策略的思考和研究。因此，作为行政机关被告代理人，如何在法庭上逆袭与突围，仍需在无数的行政诉讼案件中不断总结经验，并与行政机关进行有效沟通、准确反馈，不断优化与调整行政执法方法和提高行政执法能力，进而将依法行政与法治政府建设推向新的高度。